Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Любые структуры, созданные для управления государством или отдельными его частями, выполняют функцию публичной власти. Они организовывают определенный порядок на подконтрольной территории, исполняют социальную функцию и решают другие проблемы, находящиеся в ведении государства.
Публично-правовые образования: что это
С другой стороны, для решения вопросов, находящихся в ведении этих органов, необходима и хозяйственная деятельность. Поэтому органы власти не только создают нормы и правила (законодательство), но и подчиняются им.
Специфика выполняемых функций и вовлеченности властных структур в гражданско-правовой оборот порождает необходимость выделения их в отдельный вид субъектов правовых взаимоотношений — публично-правовые образования.
Хотя российское законодательство и не содержит четкого определения таких образований, на основании правовых теорий, международных документов и правоприменительной практики, к ним относят:
- само государство — Российскую Федерацию;
- отдельные территориальные образования в виде субъектов РФ;
- муниципалитеты.
Примерами публично-правовых образований являются органы исполнительной власти. Вместе с тем, не все исполнительные органы принимают непосредственное участие в гражданско-правовых взаимоотношениях.
Например, глава муниципального образования может выступать как самостоятельный субъект, а вместо Президента РФ действует его управление делами, администрация и т. д.
Кроме того, органы власти могут создавать отдельные организации, учреждения, которые действуют от их имени и по поручению госоргана.
Публично-правовые образования: что это
Любые структуры, созданные для управления государством или отдельными его частями, выполняют функцию публичной власти. Они организовывают определенный порядок на подконтрольной территории, исполняют социальную функцию и решают другие проблемы, находящиеся в ведении государства.
С другой стороны, для решения вопросов, находящихся в ведении этих органов, необходима и хозяйственная деятельность. Поэтому органы власти не только создают нормы и правила (законодательство), но и подчиняются им.
Специфика выполняемых функций и вовлеченности властных структур в гражданско-правовой оборот порождает необходимость выделения их в отдельный вид субъектов правовых взаимоотношений — публично-правовые образования.
Хотя российское законодательство и не содержит четкого определения таких образований, на основании правовых теорий, международных документов и правоприменительной практики, к ним относят:
- само государство — Российскую Федерацию;
- отдельные территориальные образования в виде субъектов РФ;
- муниципалитеты.
Примерами публично-правовых образований являются органы исполнительной власти. Вместе с тем, не все исполнительные органы принимают непосредственное участие в гражданско-правовых взаимоотношениях.
Специфика участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях
Государство обладает правом собственности на имущество. Управляют госимуществом органы госуправления. В рамках своих полномочий они могут передавать имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление организациям, учреждениям и предприятиям.
Кроме того, госимущество может отчуждаться. Происходит это в специфическом порядке — путем приватизации.
Приобретение имущества в собственность государства может происходить обычным порядком — путем его купли-продажи, наследования, создания в рамках договоров оказания услуг, подряда и т. д.
Отдельно стоит остановиться на таком способе получения имущества в собственность, как дарение. Публично-правовое образование не может подарить свое имущество, однако, оно может выступать в качестве одаряемой стороны.
Переход права собственности на имущество к государству может осуществлять и в специфическом порядке.
В силу различных обстоятельств государство может:
- конфисковать имущество;
- национализировать;
- реквизировать;
- изъять из оборота.
Распоряжаются имуществом государства или муниципального образования, специально уполномоченные органы. При передаче госимущества в хозяйственное управление различным учреждениям и организациям, за этими органами закрепляется функция контроля использования государственной собственности.
Для обеспечения основной деятельности, публично-правовые образования могут участвовать в договорных отношениях купли-продажи, оказания услуг, подряда, выступать в качестве займодавца и эмитента ценных бумаг. Кроме того, федеральные органы власти обладают исключительным правом эмиссии денежных средств.
Публично-правовые образования могут выступать в качестве заказчиков научно-технических разработок, получать исключительные права на продукцию интеллектуального труда и т. д.
Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским правом
1. По общему правилу (ст. 125 ГК) от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках своей компетенции, регламентированной в установленном законом порядке. Соответственно, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Вместе с тем в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать не только государственные органы, органы местного самоуправления, но также юридические лица и граждане.
Действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти – Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации.
Для материально-технического обеспечения деятельности этих органов создаются юридические лица – управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий.
2. Действия органов государственной власти, местного самоуправления и иных специально уполномоченных лиц, совершенные в пределах их компетенции, считаются действиями самих публично-правовых образований. Поэтому важно определить, входят ли соответствующие действия, совершаемые названными органами и лицами, в круг их полномочий, определенный в установленном порядке.
3. От имени Российской Федерации в большинстве случаев функции в рамках гражданских правоотношений осуществляются органами исполнительной власти. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства.
4. На уровне субъектов Российской Федерации исполнительные функции возложены на правительства, администрации, мэрии и иные органы исполнительной власти.
5. Согласно п. 2 ст. 125 ГК от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) и другие органы.
От имени муниципального образования приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде без доверенности вправе главы местной администрации и другие должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Те из названных органов, которые наделены правами юридического лица, выступают в организационно-правовой форме муниципального учреждения и подлежат государственной регистрации в этом качестве в установленном законом порядке.
Организационно-правовая форма публично-правовых образований
Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.
Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.
См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).
Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества.
Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит от организационно-правовой формы юридического лица, наделенного публичными полномочиями.
Рахмилович В.А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и сл.
Представляется, что это основная особенность юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, с которой связан вопрос об их ответственности по гражданско-правовым обязательствам.
Организационно-правовая форма публично-правовых образований
Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.
Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.
Министерства и ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения . Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).
См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью .
Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).
Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества.
Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях
Государственные и иные публично-правовые образования могут быть субъектами самых различных обязательств, которые могут возникать как из договоров, так и внедоговорных отношений.
- Самыми распространенными случаями их выступления в качестве субъектов гражданских правоотношений является участие в качестве заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных и муниципальных нужд.
- Публично-правовые образования могут выступать в качестве заемщиков или займодавцев
- Публично-правовые образования могут заключать договоры купли продажи, аренды, залога
- Публично-правовые образования е могут заключать договоры банковского счета
- Публично-правовые образования являются субъектом ответственности за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов либо их должностных лиц.
- Публично-правовые образования могут быть участниками наследственных отношений (имущество, не имеющее наследников, переходит в собственность РФ
и др.
Право собственности публично-правовых образований: особенности
Сегодня многими участками земли владеет государство, как самостоятельный субъект гражданского права, наравне с юридическими и физическими лицами. Государство не может распоряжаться этой землей по прямому назначению, но вправе извлекать материальную выгоду от передачи частным лицам или коммерческим структурам в аренду.
При этом, органы власти муниципалитетов или иных государственных структур, владеющих землей и передающих её в распоряжение по договору аренды, могут регламентировать порядок пользования (согласно Гражданскому кодексу, в исключительно общественных интересах). Хотя принципиальных отличий права собственности государства от частного нет, но все же имеются некоторые ограничения. Что же это такое и чья эта собственность, рассмотрим ниже.
Особенности реализации права
Публично-правовые образования могут пользоваться, владеть и распоряжаться собственностью в пределах своей компетенции. Все правила, касающиеся данного вопроса, должны регулироваться в официальном порядке на уровне издания соответствующих нормативных актов.
Все права на государственное или муниципальное имущество принадлежат правительству, которое может, в свою очередь, передавать полномочия другим органам исполнительной власти. Это могут быть различные ведомства, министерства, а также региональные и местные органы власти. Все свои полномочия относительно прав на имущество они реализуют, издавая свои нормативные документы.
Участки сельских и городских поселений относятся к муниципальной собственности и реализацией прав собственности на них занимаются органы местного самоуправления. Как правило, государство передает муниципалитетам земли безвозмездно. Аналогично в их ведомство переходят участки, если имеется официальный отказ прежних собственников. Они могут перейти:
- унитарным предприятиям;
- муниципальным учреждениям;
- некоммерческим учреждениям;
- юридическим или физическим лицам.
Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским правом
1. По общему правилу (ст. 125 ГК) от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках своей компетенции, регламентированной в установленном законом порядке. Соответственно, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Вместе с тем в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать не только государственные органы, органы местного самоуправления, но также юридические лица и граждане.
Действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти – Президента РФ, Федерального Собрания РФ, глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации.
Для материально-технического обеспечения деятельности этих органов создаются юридические лица – управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий.
2. Действия органов государственной власти, местного самоуправления и иных специально уполномоченных лиц, совершенные в пределах их компетенции, считаются действиями самих публично-правовых образований. Поэтому важно определить, входят ли соответствующие действия, совершаемые названными органами и лицами, в круг их полномочий, определенный в установленном порядке.
3. От имени Российской Федерации в большинстве случаев функции в рамках гражданских правоотношений осуществляются органами исполнительной власти. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства.
4. На уровне субъектов Российской Федерации исполнительные функции возложены на правительства, администрации, мэрии и иные органы исполнительной власти.
5. Согласно п. 2 ст. 125 ГК от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) и другие органы.
От имени муниципального образования приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде без доверенности вправе главы местной администрации и другие должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Те из названных органов, которые наделены правами юридического лица, выступают в организационно-правовой форме муниципального учреждения и подлежат государственной регистрации в этом качестве в установленном законом порядке.
Понятие и виды публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений
В соответствии со ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации субъектами гражданских отношений наравне с физическими и юридическими лицами признаются публично-правовые образования (государственные и муниципальные образования)». В этой связи правовой анализ современного развития общественно-экономических отношений, теории и практики выявляет довольно острую необходимость исследования проблемы участия названных образований в гражданском обороте. Поскольку, как показывает практика, основой любой предпринимательской деятельности, субъекты которой действуют самостоятельно на свой страх и риск, является договор, полагаем, что, в первую очередь, научный интерес представляет проблема участия ППО в договорных обязательствах. Конечно, эта проблематика должна быть рассмотрена в сравнительно-правовом аспекте с анализом участия данных субъектов во внедоговорных обязательствах. Таким образом, исследованию должна быть подвергнута система гражданско-правовых обязательств с участием ППО.
Несмотря на то, что ППО признаются равными в правовом отношении субъектами с иными участниками гражданского оборота, следует признать, что их правовой статус имеет свои отличительные особенности, которые можно выявить, раскрыв понятие и охарактеризовав виды ППО. В этой связи, как представляется, с целью последовательного исследования заявленной темы настоящего изыскания, данная глава посвящается исследованию гражданско-правовой природы ППО.
Научные исследования правового положения ППО как субъектов гражданского права проводились достаточно- последовательно на разных этапах развития цивилистической теории.
Если обратиться к цивилистическим работам дореволюционного периода (до 1917 г.), то доводы ученых, основанные на анализе законодательства того времени, сводились к тому, что государство- как субъект имущественного оборота наделено статусом юридического лица. Как писал Г.Ф. Шершеневич, «все юридические лица разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц, и самое видное место среди них занимает казна, представляющая государство с хозяйственной его стороны»4. Это, отмечает Г.Ф. Шершеневич, «один субъект, несмотря на то, что эта хозяйственная деятельность осуществляется разными органами»5. Следует признать справедливость данных суждений с позиции действующего законодательства РФ, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к ППО применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Большое внимание исследуемому вопросу было уделено и Д.И. Мейером6. В свою очередь, Д.И. Мейер определяет, что, «нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, задается в юридическом быту субъектом гражданского права, и в этом качестве называется казной»7. При этом ученый отмечает, что некоторые авторы казною признают не государство, а имущество, принадлежащее государству . Данная позиция является ошибочной, по утверждению Д.И. Мейера, поскольку имущество принадлежит государству; значит, государство имеет право на имущество, так как под принадлежностью в области права всегда разумеется, что существо, которому принадлежит что-либо, имеет на то право, а не одно фактическое отношение; значит, государство признается лицом, потому что все, что имеет права, признается лицом . Вместе с тем, как справедливо отмечается Д.И. Мейером, «нельзя смешивать казну с государством в других отношениях, помимо имущественных, поскольку государство является не только субъектом имущественных прав, но ему принадлежат и другие права»10.
Учитывая особую природу исследуемых субъектов права, заслуживает нашего внимание и то, что Д.И. Мейер справедливо придерживается позиции, в соответствии с которой «казна, с одной стороны, должна быть признана субъектом права наравне с прочими гражданами, но, с другой — она должна быть признана субъектом привилегированным, т.е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами»11. Вместе с тем, анализ законодательства дореволюционной России позволяет согласиться с мнением Д.И. Мейера о том, что «по отношению к нашему законодательству нельзя сказать, чтобы казна пользовалась какими-либо резкими преимуществами, а большею частью она пользуется теми же правами, какие принадлежат казне по праву собственности: обширные пространства государственной территории составляют собственность казны, ей принадлежат разные здания, множество различных предметов из имущества движимого, и она распоряжается всем этим наравне с частными лицами: приобретает и отчуждает свои имущества тем же порядком или же способами, как и частные лица» .
Кто принимает решение
Управляют объектами недвижимости, включая земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти или местного самоуправления. В некоторых случаях для принятия решений о дальнейшем использовании находящегося в государственной собственности имущества необходимо провести общественные слушания.
Следует подчеркнуть, что лица, ответственные за злоупотребление правом распоряжаться государственной собственностью, могут быть привлечены к различным видам ответственности вплоть до уголовной. Объекты недвижимого имущества, принадлежащие государству или муниципалитетам, подлежат обязательной регистрации в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
Независимо от того, являются субъекты собственности частными или государственными, они действуют по единым нормам. Следует подчеркнуть, что хотя государство и обладает определенными преимуществами и полномочиями в сфере распоряжения землей, оно должно соблюдать нормы действующего законодательства Российской Федерации в отношении использования земли.
Ко всем без исключения собственникам земельных участков предъявляются следующие требования:
- использовать земельный участок по целевому назначению исходя из категории земель, к которым этот участок относится;
- в процессе использования земельного участка принимать исчерпывающие меры по охране окружающей среды и снижению негативного воздействия;
- вести регистрационный учет земель.
Что означает “собственность публично-правовых образований”?
Согласно действующим нормативным актам, все имущество в стране разделяется между конкретными субъектами. Часть объектов принадлежит частным лицам – гражданам, часть – организациям (корпоративная собственность).
Публично-правовые образования тоже являются владельцами имущества. К ним относят в первую очередь государство. РФ выступает в качестве полноправного собственника федерального имущества. Субъектам РФ принадлежат региональные объекты. Муниципалитеты тоже являются публично-правовыми образованиями. Это значит, что в собственности местной власти находится имущество, расположенное в пределах конкретной административно-территориальной единицы.
Исходя из сказанного, можно сформулировать главный признак имущества, принадлежащего публично-правовым образованиям. В его состав входят объекты, не находящиеся в корпоративной или частной собственности.